【内容摘要】建立一套比较完备的检察官职业保障制度,是新时期建设一支政治过硬、业务精良、廉洁执法的检察官队伍的基本保障,它对促进检察官依法独立行使检察权,实现司法公正,具有长远的现实意义。随着社会的发展,人类的进步,以及各地经济发展的不平衡,检察官职业保障的制度体系和运行机制本身也出现了这样或那样的缺陷和不足。因此,新形势下,检察官的职业保障制度要不断融入新的内涵,使其更加科学、完善,才能有效保证检察事业的创新发展。
【关键词】检察官 职业保障 检察权
健全完善检察官职业保障制度,是深化检察工作体制改革的重要组成部分,目的在于解决检察官的后顾之忧,以更好地依法独立行使检察权,确保司法公正。
一、健全完善检察官的职业保障制度的重大现实意义
加强基层检察官的职业保障是加强检察官职业化建设的一项主要内容和重要保证。人民检察院在探索有中国特色的检察官职业化道路的进程中,加强检察官的职业保障,具有十分重要的意义。
一是有利于全面落实《宪法》和《检察官法》赋予检察官的职业权力和其他权利,增强检察官的自尊意识和责任意识,提升其职业的神圣感和使命感,确保检察官依法履行职责,维护司法公正。
二是有利于增强检察官职业的吸引力和荣誉感,可以为检察官队伍注入更多的新鲜血液,使队伍始终保持青春和活力,并做到一身正气,执法如山,清廉如水,树立司法权威。
三是有利于全面推进检察官职业化进程。不断强化检察官职业保障建设,从根本上保证了检察官职业化建设顺利进行。同时,对于努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品格高尚的职业检察官队伍,实现司法公正高效,适应依法治国,建设社会主义法治国家的需要也具有重要的现实意义。
二、检察官的职业保障制度的基本内涵
所谓检察官职业保障,就是国家以检察官职业化建设为目标,建立和完善的相应制度体系和运行机制,其内涵是极为丰富的,笔者认为,基层院检察人员职业保障制度包括身份保障制度和经济保障制度两大部分。具体而言,应当包括检察官职权保障、职业身份保障、职业收入保障、职业教育保障、职业安全保障、职业监督保障等内容。
1、职业权力保障。检察官的职权是随着检察官职务的产生而产生的。其一,必须具备的职权和工作条件。检察官拥有检察职权不仅是其履行法律监督职责的必要条件,而且是检察机关依法独立公正地行使检察权的基本保障。国家赋予检察官职权的同时,应当为检察官行使职权提供必要的工作条件,包括办公场所、技术装备、交通通讯工具、服装及办公用品等。同时,为确保检察官把主要精力用在把握案件事实、分析案件证据、研究法律适用上,办案中的事务工作,如记录、通知、复印等应由检察官之外的人员专司其职,检察官应当具有一定数量的助手。其二,检察官履行职责应保持对外的独立性。《检察官法》第九条规定,检察官“依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
2、职业身份保障。检察官依照严格的法定程序任命,非因法定事由、非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分。检察官对检察机关的免职、降职、辞退或者处分决定不服的,可以依法提出申诉或者控告。
3、职业经济保障。检察官的特殊职责决定了其应当具有相对于检察体系之外的独立性,不受行政干预。我国《检察官法》就此作了如下规定:一是检察官的工资制度和工资标准,根据检察工作特点,由国家规定。二是检察官实行定期增资制度。检察官经考核确定为优秀、称职的,可以按照规定晋升工资;有特殊贡献的,可以按照规定提前晋升工资。三是检察官享受国家规定的检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇等。
4、职业教育保障。国家应为检察官提供接受继续教育的机会。新形势下,随着经济社会的快速发展,一些新矛盾、新问题层出不穷,旧的法律已经不适应新时代的要求,必须要不断结合现实实践出现的新情况、新问题出台相对应的、适合中国国情的新理论、新立法。因此,让检察官适时享有系统化的职业培训学习是很有必要的。
5、职业安全保障。检察官不因依法履行职责而受到任何打击报复、诬告、陷害等安全威胁。可以说,基层检察官从事的是一种高尚、正义而又比较危险的职业,难免在履行职责时影响到当事人的利益而受到报复。
6、职业监督保障。国家通过建立符合司法规律和权力监督制约机制,从强化检察官自律意识和加强检察机关内部监督以及社会各界监督入手,保证检察官依法行驶法律监督职能。
三、检察官的职业保障制度实施过程中存在的问题和不足
根据我国宪法和法律的有关规定,结合检察人员的职业特性,检察官履行法定职责需要得到相应的保护,这是早已形成的共识,但在落实检察官职业保障实际运行中却存在着诸多问题和不足。
一是检察官准入制度问题。《检察官法》规定通过全国统一司法考试才能任检察官,基层检察机关又没有完全的进人自主权,造成大批年轻的高素质法律专业人才难以进入检察序列,使得基层院具有检察官资格的人员严重不足,且在短时间内无法有效解决,久而久之形成检察官队伍年龄逐步老化且整体素质不高的局面。以河北省大城县检察院为例,目前,全院共有检察官25名,其中:45岁以上16人,占64%;35岁至45岁的7人,占28%;35岁以下2人,占8%;仅党组成员就占12人,中层干部13人,其检察官队伍的老化、青黄不接状况可见一斑。
二是检察人员身份保障问题。目前,我国还未建立真正意义上的检察官身份保障制度,在许多情况下,还面临着失去检察官身份的风险。第一,《检察官法》第十七章第五十四条规定国家对初任检察官、检察官实行统一的司法考试的规定,有的地方回避这一规定,不经报请上级检察机关同意,随意调整领导班子,把未通过国家统一司法考试的非法律专业人员任命为检察院副检察长,导致一些检察院急需的人才进不来,造成检察队伍整体素质降低。第二,检察官在依法行使职权的时候,有的地方党委政府出于保护当地经济发展考虑,对检察官办案进行干涉阻忧,致使检察权难以正常发挥作用。第三,我国宪法和法律规定,检察机关实行上级检察机关和同级党委双重领导体制,但是由于立法配套规定的缺陷,检察机关宪法上的相对独立性在人事、财力保障不充分,不得不过分依赖地方,甚至有的基层院出现检察权地方化的趋势。如检察机关参与地方行政执法、招商引资等非职业性活动,影响了检察工作的正常开展。
三是经济保障落实不到位问题。在我国,检察官属于司法类公务员,其工资、待遇与其他种类公务员几乎没有差别,甚至低于公安、工商、税务等行政执法机关的公务员,与检察官职业资格的高要求形成了鲜明的反比。从优待检落不到实处,检察人员的福利待遇偏低偏少,因各地财政原因,某些基层院仅仅能解决温饱问题,检察人员的医疗、教育、培训、人身保险等没有经费保障,检察官等级津贴虽然已经下发文件,但执行过程中仍是困难重重,很大部分基层院的检察官津贴尚未落实,即使落实也不能同警衔一样固定到基本工资中,随着检察官身份的免除而取消,在检察机关内部,检察官待遇还低于处于辅助地位的司法警察。
同时,检察官的政治、福利待遇偏低,职业保障不到位的问题,很大程度上影响了检察人员的发展和进步,致使许多优秀人才不愿选择检察官职业,基层检察官后继乏人的问题愈发突出,阻碍了检察官队伍整体素质的提升,甚至不少检察院检察官一旦通过了司法考试便选择转行当律师或从事其他职业,检察人才流失现象也越来越严重。干警待遇偏低,留住人才难。基层检察干警工作在最底层,机关上下、内外交流机会少,导致干部职级偏低,基层检察院干警许多人干了一生也只能是个办事员或科员,甚至一些中层干部任职几年、十几年仍然还是个科员。正因为如此,严重挫伤了部分干警的积极性,导致基层检察院优秀人才流失现象严重。
四、对健全完善检察官的职业保障制度的几点建议
不断完善和落实检察人员职业保障制度,是解决检察人员的后顾之忧,提高工作积极性的一剂良药。笔者认为,当前,我国检察司法改革应在借鉴国外检察官职业保障的有益经验的基础上,紧紧围绕中央11号文件精神和《检察官法》的有关规定,以有利于履行检察职责为标准,以实现职业保障法制化、多样化、合理化为目标,尽快建立和完善一套具有中国特色的检察官职业保障体系和运行机制。
(一)应建立健全激发检察人员工作活力机制。这是始终保持检察人员工作积极性和创造力的有力举措。其一,要尽快改善检察人员的物质基础。从法治发达国家的情况来看,检察人员已经进入高收入阶层行列,而我国大多还处在与公务员持平的状态。这是检察机关难以吸引优秀人才和留住优秀人才的原因所在。所以,从长远角度看,必须大幅度提高薪酬待遇,使其能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件。其二,要尽快落实检察官队伍的统一管理制度。基层检察院应尽快脱离地方政府的对检察机关人财物的统一管理的模式,以杜绝检察人员在行使职责时来自体制内的各种压力和干扰,以使其做到依法公正、独立行使检察权。其三,应建立一个顺畅的引进人才的通道。采取公开招录的方式,每年从学习法律专业且愿意从事检察事业的大学生队伍中统一招录一批优秀人才,充实检察队伍,确保队伍不断档,始终保持蓬勃朝气和活力。其四,应进一步提高检察官的政治待遇和经济待遇。建立一套完善的考核奖惩机制,对做出突出贡献的检察官要进一步加大对典型事迹的弘扬和传播,同时,有必要进行提拔的要适时进行特例提拔,以激发大家的工作热情,增强检察工作责任感和荣誉感。
(二)应健全完善检察人员身份保障制度。这是确保检察人员享受正常的政治待遇的基本条件。检察工作的健康开展,需要一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明的检察官队伍,需要保持检察官队伍的稳定性和连续性。因此,应进一步细化《检察官法》的有关规定,加强对检察人员的身份保障,非因法定事由、非经法定程序,检察官不得被免职、降职、减薪、辞退或者处分等,同时明确检察人员不得从事行政执法、招商引资等活动。进一步完善上级院对下级院的协管机制,加大对基层院检察人员的保护力度,涉及检察人员的任免、调离、减薪、退休等事项必须由上一级检察机关审查同意,基层院领导班子的调整等事项必须报请上级检察机关批准。
(三)应切实加强检察官的职业安全保障制度。这是解除检察人员工作后顾之忧的重要内容。近年来,随着市场经济的发展和全民法律意识、权利意识的日益增强,检察机关已成为社会各种矛盾的显示屏。因此,检察官在依法履行职责、认真做好案件当事人思想疏导工作,加强自身安全防范措施的同时,建立检察官职业安全保障制度,把《检察官法》关于检察官享受保险待遇的规定落到实处,显得尤为重要和迫切。除已对检察官实行财产、医疗保险外,为每一位在职检察官实行职业安全保险,也是十分必要的。
(四)应进一步完善检察官职业监督保障制度。这是强化检察官的自律与他律,确保检察人员良好形象的根本保障。要切实建立符合检察官职业特点的内外监督制约机制,充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用,增强检察官的检察廉洁的主动意识。同时,每名检察官都要主动接受人大及其常委会的权力监督,依照法定程序接受检察机关的法律监督,积极接受人民群众的民主监督、舆论监督,实现司法公正。
健全完善具有中国特色的检察职业保障制度,是推进检察体制改革,加快检察队伍专业化建设,提升检察人员整体素质和法律监督能力的重要举措,必须不断加大改革力度,狠抓落实,确保广大检察人员在充分的职业保障下,以精湛的工作水平、饱满的工作热情依法公正地独立行使检察权,强化法律监督,维护公平正义,促进社会和谐,为实现全面建设小康社会作出积极的贡献。(作者系河北省大城县人民检察院刘月成)
参考文献:
1、张立宪 蒋亿高 《完善基层院检察人员职业保障制度初探》2012-05-08 洪湖市人民检察院
2、高忠祥《健全完善检察人员职业保障制度初探》2010-08-05 正义网
3、王敏远《加强检察官职业保障制度建设》2014-12-30 检察日报
