摘要:法律的生命在于它的实行;在推进法治社会、法治国家建设进程中,作为法律实施手段之一守法的作用和地位不可小觑;本文从司法实务角度分析,全面守法现状、存在问题及原因,并提出完善普法体系、信用体系、居民自治体系,提高公民守法、用法思想认识等方面推进全民守法建设。
关键词:全民守法 普法 法治社会 居民自治 信用体系
法律的生命在于它的实行。[①]良好的法律在制定后能够获得普遍的服从是法治的应有之义。“法立而不行,与无法等,世未有无法之国而长治久安也”。[②]法律的实施是法律规范在社会生活中被人们实际贯彻、执行的过程,它是将法律规范的抽象行为模式转化为人们的具体行为过程,是法律从应然状态进入实然状态,由法律规范的抽象可能性转变为具体的现实性的过程。法律实施方式包括守法、执法、司法。法治社会中全民守法是什么状态呢?
要客观、科学地研究守法问题,必须寻找守法赖以产生和存在的社会、经济、政治、道德、文化、宗教、个人行为等因素进行综合考量。结合本土资源、国家政策及法律体系,本文着力从司法实务角度对法治社会下的全民守法进行研究。
一、全民守法的现状
一般人对守法的理解仅仅局限于履行法律义务,而守法本身所包含的内容更要广泛、深刻和丰富,它不仅包括履行义务,还包含享有权利并行使权利。
(一)概念、内涵
守法也称法律遵守,是指各国家机关、社会组织和公民个人严格依照法律规定行使权利,履行义务的活动。[③]守法包括守法主体、守法范围、守法内容和守法状态等构成要素。
(二)守法的层次
从守法主体行为的合法程度将守法状态分为三种类型:守法的最低状态,即不违法犯罪。守法的中层状态,即依法办事,既履行法律义务,又行使法律权利。守法的高级状态,即守法主体不论是外在的行为还是内在动机都符合法的精神和要求,守法主体以法的主人的姿态自觉地、积极地、主动地去守法,已完全实现了法的自我内化。[④]
从主体实施的能动性及过程考察,守法活动可分为三个层次:
消极守法为初阶,即行为人在“义务本位”的传统观念影响下,遵守法律、忠实履行义务,消极地行使权利。而世上没有无期限的救济权,法律从不保护躺在权利床上睡大觉的人。法律意识淡薄的人们往往处于这个阶段。
积极守法为中阶,即行为人在“权利本位”的法律思想观念影响下,遵守法律,积极行使权利,在遭受不法侵害后有维权意识和维权行动。日常行为能够遵从法律规定,遇事寻找法律救济;无论是个人维权亦或是公益诉讼维权,均能积极主动争取。
创造性守法为高阶,即秉承法治权威主义理念,从内心信仰法律、在行动上严格遵守法律规范,履行义务、享受权利,积极维护法律权威;例如,苏格拉底的英勇就义成就了雅典法律的权威,这就是守法高级阶段的典型。
(三)国家法律政策变化对守法的影响
从我国国家政策看,从“法制”到“法治”的转变体现了法律地位的变化,也是法治进步的一个标志。法制主要是指静态的法的规则及其体系,而法治除了包含静态的法制还包括动态的立法、司法、行政执法及守法等活动。法制即法律制度既包括好的、民主的法律制度即良法,也包括不好的、专制的法律制度即通常所说的恶法;而法治中的法律制度仅仅指良法、民主之法。
从“以法治国”到“依法治国”的发展,尽管只有一字之差,但是前者将法律置于工具地位,后者则奉法律为权威。“以法治国”,顾名思义“法为治具”,是用法律来治理国家;这种说法体现了法律工具主义思想,即法律作为一种治国理政的工具为国家统治者所使用,法律的地位处于权力之下。而“依法治国”则是依据法律来治国理政,体现的是法律权威主义思想,即国家的一切活动都在法治的轨道上运行,任何人都要受到法律的约束;法律面前人人平等。为建设法治中国、清除法律工具主义思想的桎梏,树立法律权威主义思想,需要全社会的共同努力。从守法上看,法治社会里的公民应当在法律权威思想指导下遵守法律。
法律是一门精深的艺术,具有极强的专业性和技术性。法律是最低限度的道德,对进入司法程序的案件的法律评价不同于社会道德评判,因此,不能武断地认为一个案件的法律评价结果不同于道德评判结果就认定该案的司法办理存在“冤、假、错”的现象。 一个案件所展示的客观事实与法律事实,往往因为证据的固定程度呈现不一致的表达。所谓客观事实,是一件事情的发生、发展的原本过程的还原。而法律事实,则是符合法律规定,能够引起法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。法律事实是根据现有的证据,依据法律规范(既包括实体性规范也包括程序性规范)过滤所呈现的事实,因此,法律事实并不一定等同于或者从属于客观事实。而法律的追求就是法律事实无限接近于客观事实。而刑法中规定的“以事实为依据”中的“事实”应当是法律事实。
西方国家除了宗教信仰外,还有法律信仰,法律信仰是人们对法律发自内心的信任、信服乃至敬畏,并自觉将其作为行为规范的法律情感。美国著名法学家伯尔曼曾说“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。让遇事找法成为一种常态,就要求社会大众树立法律信仰,形成法律思维。
二、守法实践中存在的问题
1.守法的实施主体认识存在局限性。
很多人认为,守法的主体仅仅是社会一般大众,不包括国家机关及其国家工作人员。而事实上,守法不仅是国家机关及其工作人员所应具备的基本职业要求,而且法律对其自身的职业道德、职业素养、职业能力等方面的要求更为严格。因为国家工作人员除了享有公民的基本私权利外,还根据职责分配依法享有一定的公权力,履行相当的公务。一名公务员醉酒后在道路上驾驶机动车,不但会受到危险驾驶罪的刑法评判,还可能受到党内处分、有开除公职的风险。所以无论是老百姓心中的公务特权,还是公职人员眼中的手里特权,都不是不守法的尚方宝剑。因此,这种主体特权认识实属误解。
2.守法的主观能动性未能调动起来
为什么守法的主动性、积极性未能充分调动起来,究其深层原因,中国国情决定了关系社会的长久存在,于是“遇事找法”和“遇事找关系”形成鲜明的对比。对于找关系,身处关系社会的中国人并不陌生。当遇到与法律相关问题时,小到初生婴儿上户口、死亡人员销户,大到如买卖、租赁、借贷等合同纠纷,再严重的如盗窃、故意伤害、醉驾乃至交通肇事等刑事犯罪等,大多数的当事人首先考虑的不是分析自己的行为是否合法或违法,是否依照法律规定的程序行使自己的权利,而往往习惯于思考自己在相关部门是否有熟人,能否托门子、找关系,请客送礼说情。
这种关系思维的形成有其历史原因,在传统上“熟人好办事”似乎成为常态。例如,驾驶证的正常取得一般可能需要三至四个月,时间长的可能要近半年的时间;有些人为了快捷图省事,花钱找关系通过提档提前考试,但是,这种行为不仅破坏了现有的驾考秩序,可能还会制造出马路杀手,同时滋养了驾考领域的腐败。更有甚者,有些人不但没有取得驾驶证,还白白被驾校黄牛诈骗。以埇桥区人民检察院办理的苏某涉嫌诈骗罪一案为例,罪犯苏某伙同一个河南人对外宣称自己可以帮助他人不参加考试就能取得驾驶证,后周围数十名群众纷纷上当受骗,诈骗数额达十四万元。由此可见,关系思维不仅破坏了社会风气,同时还给不法分子提供犯罪空子,更严重的是关系思维的误区也让正常的司法办案受到影响;司法权威受到极大损害。
以安徽省皖北地区多发的故意伤害罪案为例,每年笔者所在的检察院都会遇到一两个因关键证据没有获得而无法定罪量刑的案件:比如在其他证据不能排除合理怀疑而关键的监控录像没有及时获取而灭失;或在场的证人受乡土社会传统观念的限制多呈现两边倒的现象;或只有犯罪嫌疑人供述与被害人的陈述而没有其他证据予以佐证的等等,对于这类案件,公诉部门在依法审查并退回侦查机关再次补充侦查后仍然没有查清事实或证据不足以排成其他合理怀疑的情况下,司法人员依据刑事诉讼法的规定,依法做出存疑不起诉的决定。有不少被害人、甚至有被捕的犯罪嫌疑人的亲属在关系思维定势下认为对方肯定花钱找关系了,于是无故到检察院闹访。
除了关系思维的影响,违法成本低且办事效率更高也是不守法的一个原因。生活中常见的“中国式过马路”,闯红灯者自恃法不责众、违法显性成本低,所以不愿守法。对于轻微道路交通违法,无证驾驶人员仅仅被处以罚款,而有证驾驶人员除了被苛以罚款还可能被吊销驾驶证;不合理的立法现状也导致了不守法或守法的积极性不高。
3.守法方面的普法教育针对性较弱
以安徽省宿州市埇桥区人民检察院的普法宣传工作为例,自“六五”普法工作启动以来,该院结合检察工作实际,通过筹集经费购买法制书籍,印制宣传材料和制作宣传板块、专栏等活动开展社会法制宣传活动。利用每年“宪法宣传周”、“全国法制宣传月”、“职务犯罪预防宣传周”等时机,组织检察干警走向街头,散发各类法治宣传材料3000余份、开展法律咨询,宣传法律;组织人员送法下乡、送法进企、送法进校,宣传法律,预防犯罪;此外,该院还筹资订购《检察日报》、《廉政风云》、《检察风云》、《方圆法治》等法治类报刊免费赠送给机关、学校,给本院干警增订了《法制日报》、《安徽法制报》、《检察日报》、《江淮法治》等报刊,为学法、用法创造了良好的条件。
以该院司法宣传工作为代表的各种普法宣传活动开展的如火如荼,但是从本辖区的犯罪情况及守法等各种反馈效果看,普法工作还存在活动流于形式、内容针对性不强、宣传信息零碎等问题。我们无法通过普法把社会大众都培养成为法律专家,这既不现实、也没有这个必要。普法工作者本身还需进一步思考为什么要普法、普法的最终目标是什么,普法内容的可接受程度,守法的主客观条件等问题,从而作出有针对性的调整。
三、提高全民守法的建议
(一)建立并完善普法制度体系
目前,我国法律制度的大众普及方式主要通过教科书、普法栏目剧、案件报道、法制宣传讲座等方式。笔者建议,国家从更高的站位筹划普法形式、普法内容、普法所要达到的程度、司法机关普法的角色定位和普法内容体系,普法所要达到的目标等方面,建立一套完整的普法体系;普法工作者依据该体系更有针对性、更有效率的开展普法宣传工作。
同时响应中央精神,抓住领导干部这个“关键少数”,积极推进把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院的必修课,推动领导干部带头尊法学法守法用法。健全普法宣传教育机制,健全普法考核评估机制,进一步提高普法宣传实效。扎实推进法治建设活动,提高社会治理法治化水平。
(二)培养并提高全民法治意识
我国在推进法治社会建设进程中,应当着力提高我国公民的三个思想认识,从而达到全民守法的最终目的。
1.提高行使权利意识
德国磨坊主为了捍卫自己的破茅屋,坚持“风能进,雨能进,国王的军队不能进”。这是权利意识最为生动的写照。权利和义务是法学的基本且核心的内容,“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”。权利不仅包括人之所以为人的基本人权,还包括其他发展的权利;不仅包括实体性权利,还包括程序性的诉讼权利;是与公权力相对的私权利。
权利意识的提高当然不能仅仅通过普法程度的提高,我们无法达到人人皆为法律人的普法力度;因此,笔者认为,可以借助于律师、法律工作者等法律职业人员法律服务体系的完善来帮助全民守法达到高级阶段。
首先,提高社会大众遇事找律师维权或进行法律咨询的意识。以美国律师行业为例,根据美国律师协会(American Bar Association)对于律师数量的调查,截至2007年,美国律师有1143358人,大约每300个美国人中就有一个人是律师,曾有人用“盐”来形容美国律师对于美国人民的重要意义。中国律师人数在近几年有了较大幅度的增长,与美国律师的数量相比,差距还较大。但是,随着法治进程的推进,我国律师无论在职业地位、职业权利保障,社会美誉度上都在逐步提高;这将尤为有利于社会大众获得更为方便、高效的法律服务。
其次,明确自己是国家主人瓮的定位。“我们承认,每个人由于社会公约而转让出去的自己的一切权力、财富、自由,仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分。”[⑤]——国家机关及其工作人员的权力来自于人民权利的让渡。纵观建国以来,国家机关工作理念由管理向治理的转变,由统治向服务的转变,体现了国家角色定位的转变。而我们的国民受传统观念和以往国家政策影响还未完成角色定位的转变,往往还处于不违法犯罪即是守法良民的观念中;因此,进一步提高国家主人翁意识在推进守法进程中居于重要环节。
再次,完善提供优质高效的法律服务的途径。律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、仲裁、人民调解等法律服务,应积极适应经济发展新常态,围绕推进经济社会持续健康发展的目标,积极深入拓宽法律服务范围,如深入开展专项法律服务,服务重大项目、重点工程;推进法律服务向农村、社区延伸,发展和规范基层法律服务;普遍建立法律顾问制度,为各级党政机关、人民团体、企事业单位依法管理经济社会事务、依法经营管理提供法律咨询和服务。完善法律援助制度,努力使群众在遇到法律问题或权利受到侵害时能公平、及时、有效地获得法律帮助。
2.增强收集证据意识
有权利必有救济,在法庭上法官的审判不能依靠同情或道德,所以你必须用证据主张权利。人们心中的道德只可以在传统熟人社会让人们彼此和谐相处,却无法在现代这个陌生人社会为你提供稳定预期。英国著名法学家梅因认为一个社会的法治化进步就体现在由熟人社会向陌生人社会的过渡中人们之间的意思自治由口头约定向书面契约的转变。
生活中,去超市购买奶粉、家电等关系人身安全的商品时,你最好保存购买发票,以备产品出现质量问题时为维权提供证据;为别人提供借款时,即便是关系很好的亲友最好也要立下借条、保留银行转账等凭证,因为无人为你承担不还钱的潜在风险,“先小人后君子”尽管有些不近人情,但却是一种无可奈何的理性选择。美国大法官霍姆斯著名的“坏人理论”:倘若你们想了解法律,而不是别的什么,你们得以一个坏人的眼光看待它,坏人仅仅关心根据这一法律知识做出预计的具体后果。
3.树立法律信仰意识
法律权威的树立,不仅依赖司法人员的努力,需要所有从事法律工作人员的努力,需要人民大众的信任与支持。如同社会契约,大家既然把权利让渡出来,就应当接受现有的法律规范。让遇事找法成为习惯,而不是遇事就找关系。社会大众与其成天抱怨司法腐败、司法不公,还不如实实在在地从自己做起:每时每事守法、用法、践行法律精神。
(三)限制公权力,完善居民自治体系
我国几千年历史和文化孕育了丰富的基层社会治理经验,形成了具有一定程度的约束力和一定范围内的普适性的乡规民约、社区规范;这已是村民自治、居民自治等基层社会治理的重要依据。由于乡规民约、社区规范是从村民或居民日常生活逻辑中产生、生长,具有内生性;因此,人们的认可程度、遵守程度较之国家法可能更高。在现代社会,国家一般通过宪法、法律的规定逐渐融进了国家的意志因素,完善了国家村民自治或居民自治体系。这种融合在自治性的基础上增加了权威性,完善了自治体系。
笔者认为,可以通过合理的限制公权力,有规划地给居民自治放权,全民在自己认可的自治规范中更容易、更倾向于规范守法,从而达到全民高效守法的目标。
(四)加大违法成本,完善信用体系
轻微违法行为,道德诚信缺失等问题在当今社会日益凸显,商业欺诈、制假售假、学术不端等现象屡禁不止,政务诚信度、司法公信度离人民群众的期待还有一定差距等,因此,努力营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境,使诚实守信者得到保护、作假失信者受到惩戒迫在眉睫。
因此,建议加大违法成本,将个人违法同个人信用体系挂钩,强化惩处力度;从而推进全民积极守法。国务院2014年6月发布的《社会信用体系建设规划纲要》(2014—2020年),社会信用体系也称国家信用体系,是以相对完善的法律、法规体系为基础;以建立和完善信用信息共享机制为核心;以信用服务市场的培育和形成为动力;以信用服务行业主体竞争力的不断提高为支撑;以政府强有力的监管体系作保障的国家社会治理机制。它的建立和完善是我国社会主义市场经济不断走向成熟的重要标志之一。信用体系记录社会主体信用状况,揭示社会主体信用优劣,警示社会主体信用风险,并整合全社会力量褒扬诚信,惩戒失信。寄望社会信用体系的完善,更强有力推动全面建设法治社会进程中的全民守法!
守法体系的完善是法律规范从理想到现实、从纸面走向行为的有力保障,而法治建设并非一朝一夕所能完成,人们的思想和观念进步了,法治才会进步。如果每个拥有朴素正义感的公民,都时刻想着为这个社会变得更好而做点什么,我们都愿意去了解法律、学习法律,直至信仰法律并愿意为之贡献智慧和力量;相信法治目标的实现就在可以预见的明天。 （作者系安徽省宿州市埇桥区人民检察院 梁侠）
参考文献：
[①] 【美】R·庞德:《法理学》第一卷,1959年英文版,第353页
[②] 沈家本:《历代刑法考·刑制总考》,中华书局1985年版,第34页
[③] 公丕祥主编:《法理学》2008年第二版,复旦大学出版社,第275页
[④] 张文显主编:《法理学》2003年第二版,高等教育出版社,第253页
[⑤] 【法】卢梭著、何兆武译:《社会契约论》,2003年第3版,北京:商务印书馆出版,第38页
